Den nya lagen om kommuners och regioners grundläggande beredskap, LKRB, är inte bara en uppdatering av dagens LEH. Den innebär ett tydligt perspektivskifte: från att framför allt reglera hur kommuner och regioner ska förbereda sig för och hantera extraordinära händelser i fredstid, till att ställa krav på en mer robust och uthållig förmåga att hålla samhällsviktig verksamhet igång även vid höjd beredskap och ytterst krig.
Den lag som i dag styr kommuners och regioners beredskap infördes 2006, i ett helt annat säkerhetspolitiskt läge. Sedan dess har hotbilden förändrats i grunden. Rysslands fullskaliga invasion av Ukraina, Sveriges medlemskap i Nato och den återupptagna totalförsvarsplaneringen har gjort att kommuner och regioner inte längre kan ses som aktörer som främst ska hantera fredstida kriser. De är också en del av det civila försvaret.
Kommuner och regioner ansvarar för verksamheter som är direkt avgörande för människors liv och hälsa: vård, omsorg, skola, vatten och avlopp, räddningstjänst, kollektivtrafik, avfallshantering och socialtjänst. Om dessa verksamheter inte fungerar vid en allvarlig kris eller under höjd beredskap påverkas hela samhällets motståndskraft. Det är den insikten som präglar regeringens förslag.
Från ”extraordinär händelse” till ”fredstida krissituation”
En av de tydligaste förändringarna är att begreppet “extraordinär händelse i fredstid” ersätts med “fredstida krissituation”. Det kan låta som juridisk finputsning, men har praktisk betydelse.
Begreppet extraordinär händelse har under lång tid varit centralt i LEH. Problemet är att det kan uppfattas som en avgränsad händelse: en brand, en översvämning, en lokal olycka eller en annan tydlig störning. Regeringen pekar på att vissa kommuner under covid-19-pandemin bedömde att pandemin inte omfattades av begreppet extraordinär händelse i LEH:s mening. Det visar hur begreppet riskerar att bli för snävt.
Med “fredstida krissituation” vill regeringen skapa en bredare och mer användbar definition. Den omfattar situationer som avviker från det normala, drabbar många människor eller stora delar av samhället, hotar grundläggande värden, innebär allvarlig störning av viktiga samhällsfunktioner och kräver samordnade och skyndsamma åtgärder från flera aktörer.
Det innebär också att kommuner, regioner och statliga myndigheter får ett mer enhetligt språk. Flera remissinstanser välkomnade just detta. Ett gemensamt begrepp bedöms kunna underlätta samordning, planering och rapportering mellan olika nivåer i beredskapssystemet.
Det borttagna begreppet som väckte kritik
I den bakomliggande utredningen föreslogs ytterligare ett begrepp: “kvalificerad fredstida krissituation”. Det skulle beskriva en särskilt allvarlig fredstida kris, alltså en mycket omfattande och svårartad situation med hög risk för många människors liv och hälsa eller mycket omfattande skador på egendom eller miljö.
Tanken var att begreppet skulle kunna styra arten och omfattningen av kommuners och regioners planering. En mindre störning och en nationellt omfattande kris ställer naturligtvis olika krav. Utredningen ville därför markera att vissa fredstida krissituationer kräver en högre ambitionsnivå.
Men begreppet följer inte med in i lagrådsremissen. Regeringen väljer i stället att bara använda “fredstida krissituation”.
Skälet är framför allt att många remissinstanser var negativa. Bland dem fanns Försvarshögskolan, Försvarsmakten, Jordbruksverket, Myndigheten för civilt försvar, Polismyndigheten, flera länsstyrelser, ett stort antal kommuner och flera regioner. Kritiken handlade inte om att allvarliga kriser saknar nivåskillnader. Den handlade om att två nivåer av fredstida krissituationer riskerar att göra lagen svårare att tillämpa.
En återkommande invändning var att gränsen mellan en vanlig fredstida krissituation och en kvalificerad fredstida krissituation skulle bli svår att dra. I en verklig kris, där beslutsfattare redan måste hantera osäker information, tidsbrist och stora konsekvenser, kan ett nytt mellanbegrepp skapa mer osäkerhet än nytta.
Flera remissinstanser menade också att begreppet kunde bidra till begreppsförvirring. Det skulle kunna blandas ihop med andra uttryck som används inom beredskapsområdet, exempelvis “allvarlig kris” eller “allvarlig fredstida kris”. Försvarsmakten pekade dessutom på en särskild risk: att “kvalificerad fredstida krissituation” skulle kunna bli dimensionerande i planeringen i stället för höjd beredskap. Med andra ord att kommuner och regioner i praktiken skulle planera mot en svår fredstida kris, när det egentliga målet behöver vara att klara hela hotskalan upp till krig.
En annan viktig invändning var att begreppet inte gav kommuner och regioner några nya mandat, verktyg eller befogenheter. Om en kvalificerad fredstida krissituation inte leder till andra uppgifter, andra beslutsvägar eller tydligare ansvar blir det svårt att se det juridiska mervärdet. Regeringen landar därför i att fredstida krissituation redan rymmer även mycket omfattande och svårartade kriser. Det räcker som begrepp.
Nytt krav på grundläggande verksamhetsförmåga
Kärnan i LKRB är kravet på grundläggande verksamhetsförmåga. Kommuner och regioner ska ha en robust och likvärdig förmåga att upprätthålla sina samhällsviktiga verksamheter under fredstida krissituationer och höjd beredskap.
Det är en viktig skillnad mot LEH. Den nuvarande lagen handlar om att minska sårbarheten och ha en god förmåga att hantera krissituationer i fred. Den nya lagen går längre. Den pekar ut själva verksamhetsförmågan som det centrala: kan kommunen eller regionen fortsätta leverera det som människor behöver även när samhället utsätts för mycket hård press?
Förmågan ska inte vara identisk över landet. En liten inlandskommun, en storstad, en region med universitetssjukhus och en strategiskt viktig kustkommun har olika förutsättningar och olika riskbild. Därför ska förmågan anpassas efter lokala och regionala förhållanden, men också efter kommunens eller regionens strategiska betydelse för totalförsvaret och dess utsatthet vid ett väpnat angrepp.
Det är en tydlig signal om att beredskap inte bara är en administrativ uppgift. Den ska påverka styrning, organisation, resurser, lokaler, personalplanering och kontinuitet i samhällsviktig verksamhet.
Mer systematik, mer övning och tydligare ledning
LKRB ställer krav på ett fortlöpande och systematiskt beredskapsarbete. Kommuner och regioner ska ta fram risk- och sårbarhetsanalyser som omfattar både fredstida krissituationer och höjd beredskap. De ska varje mandatperiod anta en övergripande plan för beredskapsarbetet och därefter ta fram de mer konkreta planer och förberedande åtgärder som krävs.
Planeringen ska särskilt inriktas på samhällsviktig verksamhet av grundläggande betydelse för människors liv och hälsa. Det innebär att frågor som måltider, vatten, personalförsörjning, reservkraft, transporter, vårdplatser, omsorg och ledningsförmåga får en tydligare plats i det kommunala och regionala beredskapsarbetet.
Utbildning och övning får också större betydelse. Förtroendevalda och anställda ska få den utbildning och övning som behövs för att kunna utföra sina uppgifter under fredstida krissituationer och höjd beredskap. Här finns en tydlig skillnad mot dagens ordning, där övning ofta har haft stark tyngdpunkt på fredstida kriser. Nu måste även höjd beredskap och krigets krav in i övningsverksamheten.
Kommunstyrelsen och regionstyrelsen får dessutom ett tydligare ansvar för robust och uthållig ledning. Under höjd beredskap ska styrelsernas ledningsarbete särskilt inriktas på att samordna och följa verksamheter av betydelse för det civila försvaret.
Särskilda samlingsplatser och information utan internet
Ett av de mer konkreta nya kraven är att kommuner ska ha tillgång till en eller flera särskilda samlingsplatser för dem som bor eller vistas i kommunen. Dessa ska vid behov kunna användas under fredstida krissituationer och höjd beredskap.
Det handlar inte om permanenta boenden, utan om platser där människor under en kortare tid kan få hjälp, information och grundläggande stöd. I praktiken kan det handla om platser där kommunen kan samla invånare, ge lägesinformation, erbjuda värme, vatten, enklare hjälp eller stöd vid utrymning och mottagande.
Även informationsansvaret skärps. Kommuner och regioner ska informera allmänheten om förhållanden som är av grundläggande betydelse för liv och hälsa eller för att förhindra omfattande skador på egendom eller miljö. Regeringen betonar att detta måste kunna ske även om internet inte fungerar. Det gör frågan betydligt mer praktisk än att bara handla om webbplats, sociala medier och pressmeddelanden. Kommuner behöver kunna nå människor även analogt.
Varför “särskild samlingsplats” och inte trygghetspunkt?
Ett annat intressant vägval gäller själva begreppet “särskild samlingsplats”. I kommunal krisberedskap används redan i dag ofta ordet trygghetspunkt. Många kommuner har också byggt upp platser som kallas trygghetsplatser, service- och trygghetspunkter, krispunkter eller värmestugor. Tanken är i grunden densamma: invånare ska under en kris kunna få grundläggande stöd, information, värme, vatten, möjlighet till kommunikation och annan enkel hjälp.
Flera remissinstanser invände därför mot att lagförslaget använder uttrycket “särskild samlingsplats”. Bland annat Jönköpings kommun, Länsstyrelsen i Jämtlands län, Länsstyrelsen i Skåne län, Länsstyrelsen i Södermanlands län, Markaryds kommun, Region Gotland och Vara kommun ansåg att begreppet trygghetspunkt borde användas i stället, eftersom det redan är inarbetat i kommunal praxis och används i vägledning från Myndigheten för civilt försvar.
Regeringen väljer ändå att behålla uttrycket särskild samlingsplats. Motiveringen är att de benämningar som används i dag varierar mellan kommunerna och att det saknas både författningsreglering och en enhetlig standard för vad en sådan plats ska innehålla. Trygghetspunkt är alltså ett etablerat praktiskt begrepp, men inte ett enhetligt rättsligt begrepp. En trygghetspunkt i en kommun kan också vara något annat än en trygghetspunkt i en annan kommun.
Begreppet särskild samlingsplats blir därmed ett försök att skapa en gemensam juridisk miniminivå utan att låsa kommunerna vid exakt samma modell. Regeringen gör också regleringen mindre detaljerad än utredningen föreslog. I stället för att i lagtexten räkna upp exakt vilka funktioner som ska finnas på platsen anges att kommunen ska ha tillgång till en eller flera särskilda samlingsplatser som vid behov kan användas under fredstida krissituationer och höjd beredskap. Regeringen eller ansvarig myndighet ska sedan kunna meddela ytterligare föreskrifter.
Det är en kompromiss mellan två intressen. Å ena sidan vill staten säkerställa att alla kommuner faktiskt har platser där människor kan få grundläggande hjälp vid allvarliga störningar, utrymningar, långvariga el- och värmeavbrott eller höjd beredskap. Å andra sidan vill man inte skriva in dagens varierande kommunala praxis direkt i lagen. Därför blir särskild samlingsplats det juridiska begreppet, medan trygghetspunkt sannolikt även fortsättningsvis kommer att vara det ord många kommuner använder i sin praktiska kommunikation med invånarna.
Två veckor som ny styrsignal
Regeringen pekar också ut en tydlig målsättning: kommuner och regioner bör på sikt kunna upprätthålla verksamheter av grundläggande betydelse för människors liv och hälsa under minst två veckor, främst med egna tillgängliga resurser.
Under perioden 2027–2032 ska kommuner och regioner särskilt bygga förmåga att under minst två veckor kunna upprätthålla måltidsverksamhet i förskolor, skolor, fritidshem, särskilda boenden och sjukvårdsverksamheter där patienter är intagna.
Det är viktigt att notera att detta inte är formulerat som ett absolut lagkrav på samma sätt som exempelvis kravet på samlingsplatser. Men som styrsignal är det tydligt. Staten vill att kommuner och regioner ska bygga egen uthållighet, inte bara planer för hur stöd ska begäras från andra.
Tillsyn kommer senare
En annan skillnad mot dagens LEH är att den nya lagen innehåller bestämmelser om tillsyn. En statlig tillsynsmyndighet ska kunna kontrollera att kommuner och regioner följer lagen och föreskrifter som meddelas i anslutning till den. Om en kommun eller region i betydande omfattning inte fullgör sina skyldigheter ska myndigheten kunna förelägga aktören att åtgärda bristerna.
Tillsynsbestämmelserna föreslås dock träda i kraft först den 1 januari 2029. Det innebär att kommuner och regioner får en inledande period från 2027 för att börja anpassa sitt arbete innan den formella tillsynen får full effekt.
Ikraftträdande och betydelse
Huvudregeln är att LKRB ska träda i kraft den 1 januari 2027 och samtidigt ersätta LEH. Tillsynsbestämmelserna föreslås träda i kraft den 1 januari 2029.
För kommuner och regioner innebär detta att beredskap blir en ännu tydligare del av kärnuppdraget. Det räcker inte att ha en krisledningsplan, en risk- och sårbarhetsanalys och en organisation som kan aktiveras vid behov. Den nya lagstiftningen pekar mot något mer krävande: faktisk förmåga att hålla verksamhet igång när samhället utsätts för allvarliga störningar, höjd beredskap eller krig – det är också den stora skillnaden mot dagens LEH.
Fakta: Vägen fram till LKRB
Utredningsdirektiv:
Regeringen gav den 30 mars 2023 en särskild utredare i uppdrag att se över kommuners och regioners ansvar inför fredstida kriser och höjd beredskap. Uppdraget gavs genom kommittédirektiv 2023:51. Utredningen fick senare tilläggsdirektiv genom kommittédirektiv 2023:179. Som särskild utredare utsågs landshövdingen i Östergötlands län, Carl Fredrik Graf.
Utredning:
Betänkandet överlämnades den 30 september 2024 och heter Kommuners och regioners grundläggande beredskap inför kris och krig. Dokumentnummer: SOU 2024:65. Betänkandet har remissbehandlats. Remissvaren finns i Försvarsdepartementets ärende Fö2024/01668.
Lagrådsremiss:
Regeringen beslutade den 2 juli 2026 att överlämna lagrådsremissen Kommuners och regioners grundläggande beredskap inför kris och krig till Lagrådet. Efter Lagrådets granskning kan regeringen lämna en proposition till riksdagen. Riksdagen tar därefter ställning till lagförslaget.
